当前，投资体制改革还有许多方面需要进一步深化，建立新的投资调控模式是其中的一项重要任务。
一、背景：困惑与挑战
　　近两年投资宏观调控做了大量的工作，取得了很大成就，但是从投资调控决策部门来讲，往往面临着一个非常尖锐的问题：要控制投资规模，要控制投资增长速度，要控制投资率，究竟要控制到什么程度？投资规模多少为宜，投资增长速度多快为宜，投资率多高为宜，到现在为止不清楚、没有答案。专业人士对投资规模是“上也担心、下也担心”，评价是“成也投资，败也投资”。不清楚，没有答案，但还要调，这确实是一个比较大的困惑。如果从投资的产业结构的角度讲也存在这个问题。现在説这个行业投资可能过热，那个行业投资可能过快，不能説没有道理，但产业投资结构到底调到什么程度为宜，什么样的比例比较合适，也还是一个难题。从地方工作的角度看也面临类似的问题。投资规模多大为宜，很难搞清楚。北京市去年投资增速一度下降到10％的时候就比较着急了。有些地方提出投资增速不能超过20％，根据是什么？有的地方投资超过50％，他说我前几年投资增速很低，当前的增长是几年来努力工作的结果，增长50％有什么不可以的。这也不能説没有道理。从宏观调控来讲，要把工作做精细，有理有据，这确实是一个比较大的矛盾，是一个挑战。
　　另外一个挑战是2002年的十六大提出了要调整消费投资比例，提高消费在国内生产总值中的比重。但实际上消费率在2003年、2004年继续下降、投资率继续上升。2004年消费率已经降到改革开放以来的最低点(53.6％)，投资率又达到改革开放以来的最高点(43.9％)。从今年一季度看，今年的投资率可能还要继续上升。这说明总量调控还没有达到预期目的。去年经济工作会议关于调整消费投资比例的提法有所改变，实际上可能是感到了调整的困难。
　　还有一个现象值得注意，就是我们国家从上个世纪九十年代初到现在国内储蓄一直是大于投资的，这意味着我们这样一个欠发达国家在搞资本输出。输出了多少？2004年达2000多亿，相当于北京市2004年产出的一半，或2003年国家财政性的农村小学教育经费的三倍，或陕、甘、宁、青、新五省区2003年居民消费的总和。我国是一个人口大国，一方面按人均水平算发展程度还是很低，另一方面又把钱借给比我们富裕得多的国家，这也算是一个问题吧。
　　另外，特别值得注意的，是我国的生态、环境、生产安全状况的进一步恶化。按照环保局的说法是相对的弱化，但是绝对恶化的进程好像没有终止。据报道，今年一段时间内甘肃黄河的水都不能饮用，淮河在安徽的水都是五类，广东是经济最发达的地区，它的土壤污染也是最严重的。我原来以为杭州经济发达、理念先进，山清水秀会好一点，其实有的郊区县的污染也很严重。最近又到滇池去看，污染的一塌糊涂，而且有些指标2004年似乎比2002年更严重一些。环境问题和投资有什么关系？投资总量很大，增长很快，但环保投资、生态投资和生产安全投资却不足，这和当前的投资宏观调控模式是有关的。
　　上面提到的几个问题实际上是对现行的投资宏观调控模式的挑战，要求我们引进新的调控思路，建立更加有效的调控机制。
二、契机
　　下一步怎么搞，有两个契机值得我们重视。一个是中央提出了科学发展观，五个统筹，以及建立和谐社会的理念，指导思想十分明确。以此为指导，国务院去年七月份发布了投资体制改革方案，核心部分实际上是对企业投资项目实行核准制和备案制，即政府对企业投资项目不再审批其经济性部分，但要加强涉及公共利益的外部性问题的审批。对企业投资的审批制度改革，人们往往只注意到政府对投资项目不再审批经济性事项，但对政府要加强外部性审批往往不够注意。实际上后者正是新发展观的体现。我们认为科学发展观的提出和强调对投资项目外部性问题的审批为建立新的投资调控模式提供了很好的理论基础。另一个契机是去年的投资宏观调控创造的一些新的经验。如将土地供应作为一个“闸门”，环保局大规模公开叫停不符合国家环评程序的项目，山西大幅度提高矿难事故的赔偿标准等，这都是过去没有的，都为新的调控模式提供了新的实践经验。
三、新的模式
　　什么是新的调控模式？在某种意义上，传统的投资调控模式是以物价指数、煤电油运状况和投资增长速度调控为核心，而我所设想的新的投资调控模式则强调以物价指数和投资的外部性问题控制为核心。当然从理论上说，应该说这不是新的东西。那么新的模式新在哪儿？就是把过去的关于科学发展观、可持续发展的原则、理论、文件真正变成政府的实践，变为与经济发展完全融合的统一。这些观念都已经说了多少年了，只不过过去做得不好，现在新就新在付诸实践上。
　　以物价指数和外部性控制为核心的新调控模式的基本特征就在于总量上不再直接以投资率、投资增长速度为调控目标，结构上不直接调控各行业的比例，转而以经济社会可持续发展为基本前提建立一个新的控制框架，其要点包括物价水平、金融安全、劳动者权益的保障、城乡发展规划和生态平衡、环境保护、资源合理利用等相关外部性指标。这些要点实际上构成了投资宏观调控的中间变量，其中大都是可直接定义的（如国家对环保和资源合理利用标准有一系列标准），因此进行直接调控的可操作性较强。这些中间变量的整体形成了一个调控框架、可以看作是新的“鸟笼子”。从投资宏观调控的角度看，只要这些中间变量被控制在合理范围之内，这个框架、即新的鸟笼子是合理的，物价平稳，环境和生态保护到位，城乡发展规划得以执行，职工生产安全有相应的保证，即使投资增长快一点、规模大一点、投资率高一点，某个行业发展突出一点，似乎也没有什么了不起的。过去老盯着增长15％、20％、30％到底行不行？但心里对到底应当是多少没有底。按照新的调控模式，政府对投资规模等传统指标就不必盯的那么紧，不必去刻意调控，完全可顺其自然，让投资在新的鸟笼子中“尽情翱翔”。
　　与传统调控模式相比，新模式有几个优点。
从投资者的角度来看，新模式政策界限明确、透明度高，可预测性强，环保和资源及规划等方面的政策稳定性强，不是説变就能变的，因此政策风险低，有利于发挥企业家的创造精神。
　　从政府角度看，新模式不仅体现了科学发展观和建立和谐社会的要求、调控目标明确、调控措施的可量化程度高、有较强法律支撑、可操作性强，更重要的是按新模式进行调控可以真正充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用。新的调控模式一方面可以使政府从对一个个具体项目、一个个具体行业、一个个具体地区的“细致入微”的调控中解脱出来，另一方面又能使政府真正按新发展观的要求转移工作重点，首先抓好涉及到全社会公共利益的外部性问题。另外，因调控目标明确，政府也就不必再为整体的、或某一地区、某一行业投资率或投资增长率到底应是多少而苦恼。
　　从社会角度看，这样一种新的调控模式有利于把加强投资宏观总量和结构调控与环境、生态、劳动者权益保护等问题紧密结合起来，通过投资调控真正解决外部性问题。
四、新的任务
　　当然，建立这样一种新的投资者调控模式决不是轻而易举的，还要做许多艰苦细致的工作。
　　首先，要重新测算我们的经济到底能够承受什么样的外部性标准。我们是欠发达的国家，环保、生态等方面的外部性标准肯定不能跟欧美一样。到底应定在什么水平上，要考虑到经济的承受能力，也要考虑到可持续发展的要求，究竟怎样平衡两方面的要求不是一件容易的事。
值得注意的是，10年以前、20年以前，当我们就从理论上认识到可持续发展的重要性并试图在政策上付诸实践时，我们就面临着一个生存与可持续发展的平衡问题。那时，大家实际上默契地形成了一个共识，“先生存、后发展”也是不得已而为之的，待将来我们的经济实力强大了，再彻底解决这个问题。10年、20年过去了，我们的经济已经获得了令人震惊的成就，但如果与世界发达国家相比，则还是远远落后几十年之多，更有许许多多矛盾的解决有赖于经济的快速发展。成就是空前的，困难、矛盾、甚至危机也是空前的。现在，如果遵循当年的逻辑，当年的理由还可以搬出来再用，还可以“先生存、后发展”，走“先污染、后治理”的老路，按当前的生产投资模式继续搞几十年。因此，现在最重要的是尽快起步这样的改革。否则再过20年，我们的生存水平提高了，但在可持续发展方面还是原地踏步甚至后退，而那时的环境生态问题可能已经难以逆转了。
　　其次，要处理好新的调控模式对社会经济生活可能带来的某些负面影响。尽管大家在理论上都承认我国现在这样以高昂的社会代价换取的发展是不可持续的，但从历史经验看，企业和一些地方政府因自身利益所在对强化投资和生产的外部性控制有抵触情绪、消极对待甚至采用种种手段对抗是不可避免的。由于新的调控模式强调对投资项目的外部性审查，投资项目中用于环境和生态保护、劳动安全和质量保证等方面的投资必然增加。这样虽有利于解决外部性问题，但同时也会产生由于投资的外部性“门槛”提高，一些过去能上的项目现在因外部性标准制约上不去了，上马项目的竞争力也可能有所下降。这自然会对经济增长、财政收入、就业、储蓄与投资的平衡、区域经济平衡等方面带来不利影响，甚至影响社会稳定。最近社会上讨论的怒江电站建设问题就是一例。毫无疑问，以严格实行可持续发展理念为背景实现的产出尽管不如传统意义上的产出高，但这就是我们所要的绿色GDP，值得提倡。不过对那些生存问题还没解决，教师和公务员的工资没有保证，孩子上学还要靠希望工程资助的欠发达地区而言，强调绿色GDP所可能带来的上述负面影响可能是至关重要的，这一点不可忽视。有一位来自欠发达地区的官员曾评论说，中央这样强调要加强对投资项目的外部性审查，走可持续发展道路，这是绝对正确的，但我们这里生存问题还没解决，可能很难做到。他的话颇有代表性，这就需要国家有一个统筹的安排，给这些地区的群众、企业和政府以出路，否则所谓新调控模式就很难落实。最近，有关部门提出我国要建立生态保护补偿，这是非常重要的，但从历史经验看，要真正落实将是一个非常艰巨的任务。
　　最后，如何硬化外部性控制的体制“门槛”，保证新调控模式的实施也是一个艰巨的任务。在发达的市场经济国家，对投资项目的外部性控制极其严格，其体制保证是多部门、多层次和社会力量的深度干预。例如在美国加州长滩市，对一个投资项目的环保评审通常首先要经过地方政府的多个部门的评审，然后还要送交市、州和联邦政府各相关部门审核，其中在州一级和联邦一级涉及的部门都达到七、八个之多，同时还要广泛征求社会各界的意见。特别值得注意的是，在审查过程中，某些权威性的社会团体，如工程师团体在某种程度上往往拥有最后签发对项目环保评审结果的许可证或推荐许可证的权力，体现了社会力量的深度干预。而在我国，对投资项目外部性问题的审核在许多领域都是单层次的，实际上只要地方首长点头即可拿到通行证，很难抵抗地方保护主义。显然，这需要进一步深化财政、环保、资源、土地、统计、审计以及国有投资等领域的管理体制改革。如可考虑将环保、土地、资源管理、统计、审计等部门的管理体制改为以“条条”为主，进一步强化中央管理部门的权威。由于这类改革将进一步触及方方面面的利益，涉及大的权益调整，估计还有很长的路要走。